医疗投诉行政处理的可诉性分析
胡良玉 郭永胜
(徐州市卫生监督所,江苏 徐州 221000)
作者简介:胡良玉,男,法学学士,管理学硕士,徐州市卫生健康委党委委员、徐州市卫生监督所所长,徐州市人大常委会立法咨询员,研究方向:医疗法及地方卫生立法及实务工作。郭永胜,男,中文本科,江苏省卫生法学会常务理事,徐州市卫生健康委公职律师,徐州市首届优秀法律法学人才,研究方向:卫生行政法。
[摘要] 本文探讨了医疗卫生行政投诉的概念及其构成要件,讨论了医疗投诉引发的几种行政处理方式,列举了易被忽略的可诉行政行为和不可诉行政行为,分析了前述医疗投诉引发的行政处理方式的可诉性,为规范医疗投诉投诉处理提出建议。
[关键词]医疗投诉 行政处理 可诉性
医疗投诉行政处理的可诉性分析,是指推理并考量卫生行政部门在处理医疗投诉的行政行为中,有哪些行政行为是可以提起行政诉讼并接受人民法院司法审查的。为此,必须首先明确医疗投诉、行政处理等相关概念。
一、医疗行政投诉
医疗投诉是指投诉人在接收医疗服务过程中,认为自己权利受到违法执业或诊疗行为的侵害,向有关单位或部门请求维护自己合法权益,追究医疗机构及其医务人员责任的行为。本文只探讨向卫生行政部门的医疗投诉,也即医疗卫生行政投诉。一项有效的医疗卫生行政投诉必须满足以下条件:
(一)投诉人必须是本人或其近亲属
根据《最高人民法院行政法官专业会议纪要(六)(投诉领域)》:“公民法人或其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益,请求行政机关依法查处的,属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为具有法律上的利害关系。”由此可见,医疗投诉是指投诉人(包括本人及近亲属)为维护自身合法权益,提出查处医疗机构及其卫生技术人员的执业行为或诊疗行为违法,应追究并期待追究被投诉人法律责任的行为。近亲属的范围根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十四条的规定,包括“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。”据此,其他人的投诉行为可能构成举报、反映情况等,不构成投诉,不以投诉受理。
(二)投诉的内容必须针对执业或诊疗行为
根据《医疗机构管理条例》《医疗纠纷预防和处理条例》的规定,医疗机构是指从事疾病诊断、治疗活动的机构及急救站等,医患纠纷是指因诊疗活动引发的纠纷。据此,本文所称医疗投诉必须针对医疗机构的执业行为或诊疗行为。针对医疗行风、公共场所安全保障义务、投诉人与卫生技术人员的非诊疗冲突等均排除在本文考量范围之外。医疗美容行为、医疗服务合同行为、药品、诊疗器械等也要视情而定。医疗美容通常是消费行为,是一种借助诊疗技术实现特定需求的行为,是否属于医疗投诉要看合同约定的具体内容,是否符合美容管理法规及诊疗技术规范等。
(三)必须向有管辖权的卫生行政部门投诉
只有向具有管辖权的卫生行政部门投诉,才会引发医疗投诉行政处理程序。投诉应向违法行为发生地的卫生行政部门作出,违法行为地一般是指医疗机构所在地,应向该医疗机构所在地的县级以上卫生行政部门作出。特殊情形下也可以是诊疗行为发生地,例如在执业医师合法多点执业制度下,或者违法参与商业走穴手术下,诊疗行为发生地卫生行政部门具有管辖权。或者也可以基于已受理之前投诉并基于牵连管辖取得对后投诉相关案件的管辖权。地方政府部门对医疗行政管辖权有层级规定的,投诉还应当按层级管辖要求处理。
二、行政处理
医疗投诉行政处理是指投诉人投诉以后,引发卫生行政部门依法作出的各种行政处理行为。通常包括如下行为:
(一)确定管辖权是行政处理不可回避的问题
主要包括三个方面的内容:一是卫生行政部门接到投诉后应首先确定自己是否具有管辖权,有管辖权予以受理,没有管辖权可以移送管辖,也可以告知投诉人到有管辖权的部门投诉。二是受理后发现可以交下级卫生行政部门或者报请上级卫生行政部门处理更好的,制作移交类法律文书。三是卫生行政部门还应处理好卫生行政机关与内部卫生监督机构的分工问题。由于卫生行政机关和卫生监督机构在行政法上是一个主体,因此在受理案件时又分几种情况:一是卫生行政机关具有充分的管辖权,可以受理管辖权内的所有投诉,不能拒绝受理。二是卫生行政机关对于受理的案件应依据分工,决定是自己处理或是交由卫生监督机构处理。一般情况下投诉医疗执业违法需要查处的可以交监督机构查处;对于医疗纠纷类可以根据投诉人申请组织调解,也可以直接给予行政处理。三是对于违法执业、违法开展诊疗活动可以由卫生监督机构直接受理并调查处理。
(二)不同的投诉内容引发不同的行政处理程序
无论是现场投诉还是来信、网络、电话投诉等,卫生行政部门接到投诉之后,应有正确判断,分清投诉的内容及其所属的领域,才能适用正确的行政处理程序,以及是否告知相对人诉权等。工作中比较常见的有几下几种:
1.信访及其适用程序
根据《信访工作条例》第十七条规定:“公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式,向各级机关、单位反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,有关机关、单位应当依规依法处理。”卫生行政部门接到信访件以后,首先要分清是不是法律上的投诉,是投诉应当依据《卫生行政处罚程序》规定及时受理并对符合条件的案件在七日内予以立案。如果是信访案件应依据《信访工作条例》的规定当即告知信访人信访事宜的处理情况。不能当场告知的应当在十五日内书面回复告知。
2.行政调解、行政裁决和行政处罚
卫生行政部门作为医疗行业的主管部门,经常面临着较多的医疗服务纠纷、医疗事故纠纷、医疗执业投诉等需要解决的的矛盾。解决此类矛盾的行政行为比较复杂,归纳起来主要是行政调解、行政裁决和行政处罚。
⑴行政调解
《医疗纠纷预防和处理条例》第二十二条规定;“发生医疗纠纷,医患双方可以申请行政调解。”第四十条规定:“医患双方申请医疗纠纷行政调解的,应当参照本条例第三十一条第一款、第二款的规定向医疗纠纷发生地县级人民政府卫生主管部门提出申请。卫生主管部门应当自收到申请之日起5个工作日内作出是否受理的决定。当事人已经向人民法院提起诉讼并且已被受理,或者已经申请医疗纠纷人民调解委员会调解并且已被受理的,卫生主管部门不予受理;已经受理的,终止调解。卫生主管部门应当自受理之日起30个工作日内完成调解。需要鉴定的,鉴定时间不计入调解期限。超过调解期限未达成调解协议的,视为调解不成。”行政调解建立在自愿的基础上,对矛盾进行合理解决,不能调结的应及时终止。
⑵行政裁决
目前,除多个申请人同一天申请相同医疗机构名称和已经注册的医疗机构名称相同,申请人又无法协商一致时,由卫生行政部门裁决之外,基层卫生行政部门并无其他以行政裁决命名的权力。此处行政裁决,是指在医疗纠纷中卫生行政部门运用行政处理程序确定双方权利义务的行为。《医疗事故处理条例》第三十七条规定:“发生医疗事故争议,当事人申请卫生行政部门处理的,应当提出书面申请。申请书应当载明申请人的基本情况、有关事实、具体请求及理由等。”第三十八条:“发生医疗事故争议,当事人申请卫生行政部门处理的,由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。医疗机构所在地是直辖市的,由医疗机构所在地的区、县人民政府卫生行政部门受理。有下列情形之一的,县级人民政府卫生行政部门应当自接到医疗机构的报告或者当事人提出医疗事故争议处理申请之日起7日内移送上一级人民政府卫生行政部门处理:(一)患者死亡;(二)可能为二级以上的医疗事故;(三)国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门规定的其他情形。”
⑶行政处罚
行政处罚工作注意三点:一是对于医疗执业类行政法律责任追究类投诉,卫生监督机构应直接受理,对于医疗纠纷以及医疗纠纷包含医疗执业类投诉,可引导投诉人先至卫生行政机关(卫生健康委)投诉。然后再由卫生健康委根据投诉人请求作出恰当处理。二是投诉人已就医疗纠纷向人民法院提起民事诉讼,仍可进行行政法律投诉。三是在调查处理过程中,和相对人的沟通注意用语规范等。
3.政府信息公开及其处理
在医疗行政中,政府信息公开工作根据新的条例规定,应注意做好以下几点:一是申请人以政府信息公开申请的形式进行医疗信访、投诉、举报等活动,应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理,告知通过相应渠道提出。二是给卫生行政部门负责人的信息公开申请信件不予受理,必须向承办机构提出。三是以互联网方式提交的以双方确认为准。四是涉及第三人利益的应书面征询第三人意见,第三人15日内不回复的,卫生行政机关可以自行决定是否公开。五是内部事务信息(包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息)、过程性信息(讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等)及行政执法案卷信息原则上可以不予公开,除非法律、法规、规章另有规定。六是为防止权利滥用,申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围,行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的,告知申请人不予处理。但如果认为理由合理,只是数量、频次明显超过合理范围,那么行政机关可在新条例第三十三条规定的期限外确定延迟答复的合理期限并告知申请人。
(三)时效
时效在很多情形下决定着一件行政行为是否有效,因违反时效引发的行政诉讼很多。因此在行政处理工作中,时效十分重要,必须遵守。
1.信访处理时效
不能当即回复的15日内受理并回复,信访人的姓名(名称)、住址不清的除外。信访事项应当自受理之日起60日内办结;情况复杂的,经本行政机关负责人批准,可以适当延长办理期限,但延长期限不得超过30日,并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的,从其规定。信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见,并予以书面答复。信访人对复查意见不服的,可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以举行听证,经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服,仍然以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
2.行政调解时效
卫生主管部门应当自收到申请之日起5个工作日内作出是否受理的决定。受理之日起30个工作日内完成调解。当事人已向人民法院提起诉讼并且已被受理,或者已经申请医疗纠纷人民调解委员会调解并且已被受理的,卫生主管部门不予受理;已经受理的,终止调解。
3.医疗事故行政处理时效
10日内决定是否受理,需要报请上级处理的,7日内报请。终结日期没有规定。
4.行政处罚时效
及时受理,7日内决定是否立案,90日内作出决定。
5.政府信息公开时效
主动公开的自信息形成或变更之日起20个工作日内。申请公开信息不明确的告知7日内补正,申请规范的,自收到申请之日20日内公开,需要延长的,经行政机关负责人批准,延长日期不得超过20日。
三、医疗投诉行政处理的可诉性分析
根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释,参照《最高人民法院行政法官专业会议纪要(六)(投诉领域)》,通常情形下符合条件的当事人及其近亲属为维护自身合法权益,针对医疗执业行为、诊疗行为向有权的卫生行政部门提出追究行政法律责任的行为,并因此引发的对当事人权利义务有影响的卫生行政行为,都是可诉的。反之符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的不可诉行为,都是不可诉的。具体参阅法律、司法解释明确规定,这里只探讨一些特殊、易被忽略或误解的情形。
(一)几种易被忽略的可诉行为
1.信访型投诉涉及的具体行政行为可诉
正常的投诉及其引发的行政行为属于典型的可诉行为。应注意识别信访型投诉,要点为投诉人是否为自身权益,是否包含行政法律责任追究请求,如有则为投诉。投诉必须依法及时受理,并在七日内决定是否立案。实务中常见对信访型投诉不作区分,不立案,一概调查后按信访要求回复投诉人,此种情形引发的医疗类行政诉讼较多。最高人民法院第一巡回法庭认为:“起诉人为维护自身合法权益,向职能部门举报公民、法人或者其他组织的行政违法行为,请求予以立案、查处。具有法定职权的部门,以信访答复形式作出处理,该处理行为是行政机关履行或拒绝履行法定职责的行为,属于可诉的行政行为。”同理,政府信息公开型的投诉,告知申请人另行投诉。对于申请内容既有公开的又有投诉的,也可以就投诉部分直接受理,信息公开部分告知当事人另行申请,反之可能被诉。
2.行政处理或行政处罚遗漏投诉人请求可诉
在不少医疗投诉案件中,投诉人往往投诉医疗机构存在多种行政违法行为,并提供一定的证据或线索。但结果卫生行政部门只查处了某项,未查处其他投诉项,又没有证据表明自己已尽调查行为,遗漏了投诉人投诉请求。或者投诉人投诉此种违法行为,结果调查处理了彼种违法行为,彼种违法行为往往是较轻的违法行为等。类似行政行为尽管在表面上看来卫生行政部门已经履行了职责,实则是不完全尽职的行为,因此具有可诉性。
3.行政处罚时效过期未经立案调查而作出可诉
《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”有些违法行为在投诉时已过两年,不应直接不予受理,应依法立案并全案调查后方可做出不予处罚决定。
案例:何某不服某市卫生计生委行政复议不予立案案
2016年10月,何某因2012年曾在某医院做手术,将手术医院投诉至广东省某市卫生计生委,投诉内容主要是医院在为自己实施两项重大手术时,没有组织术前讨论、没有进行手术安全核查,以及隐匿与手术有关的医学记录等,请求某市查处医院及医务人员的违法违规行为。某市卫生计生委接到投诉材料后于2016年10月21日作出《答复函》,告知相关诊疗活动已超过两年,决定不予立案调查。何某不服,向广东省卫生计生委申请行政复议。
广东省卫生计生委审查后认为,超过两年法律后果是实体上不再给与处罚,而不是程序上不予立案、不予调查处理。据此,责令某市卫生计生委重新作出处理。
4.民事诉讼期间不受理行政投诉可诉
《医疗事故处理条例》第三十一条规定:“当事人既向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请,又向人民法院提起诉讼的,卫生行政部门不予受理;卫生行政部门已经受理的,应当终止处理。”《医疗纠纷预防和处理条例》第四十条规定:“当事人已经向人民法院提起诉讼并且已被受理,或者已经申请医疗纠纷人民调解委员会调解并且已被受理的,卫生主管部门不予受理;已经受理的,终止调解。”注意这两条指的是民事纠纷部分,不包括行政法律责任。所以在医疗纠纷民事诉讼期间,当事人仍有权就行政责任方面进行投诉,卫生行政部门仍应依法受理、立案查处,反之可诉。
案例:李金喜在医疗损害民事诉讼中提起卫生行政投诉案
上诉人李金喜先生在与济南市济阳区中医医院医疗损害纠纷民事诉讼中,向济南市济阳区卫生健康局提交《投诉举报申请书》,举报济阳区中医医院骨科两名医生欺骗诱导患者、违规手术,造成患者残疾,请被告根据《行政诉讼法》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《最高人民法院公安部关于公安机关管辖的刑事案件追诉标准的规定》将该两医生移送公安机关。
被告济阳区卫生健康局向济南市济阳区中医医院了解相关情况后,于2019年11月11日作出《关于李金喜举报事项办理情况的说明》,告知原告李金喜其所反映的两名医生均具有医师执业资格证,原告所反映手术过程中的问题,属于医患纠纷,且原告已经向人民法院提起诉讼并已受理,并申请了司法鉴定,应等待人民法院审理结果,被告不再受理此医疗纠纷信访事项。李先生不服,将济阳区卫生健康局告上法院。
一审法院认为,本案中,被告卫生健康局接到原告李金喜的投诉举报申请后,在了解到原告已向人民法院法院提起医疗损害责任纠纷诉讼的情况下,作出不予受理此医疗纠纷的答复意见,符合法律法规的规定,并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告李金喜的诉讼请求。李先生不服,提起上诉,
二审法院认为,上诉人已经向人民法院提起民事诉讼,其与济阳区中医院之间的医疗纠纷,卫生行政机关可以不再受理。但是,人民法院受理医疗纠纷,并不能成为阻却当事人要求追究相关责任人行政责任乃至刑事责任的法定事由。被上诉人济阳区卫生健康局应重点审查涉案医生有无违反《医疗事故处理条例》有关“法律责任”的规定。被上诉人济阳区卫生健康局在对上诉人的书面答复中未体现其已经对该两名医生是否具有违反上述规定的情形进行了审查,仅以上诉人已经提起民事诉讼为由不予受理其投诉显系不当。鉴于上诉人已经申请了司法鉴定,而司法鉴定目前尚未有结论,是否构成“医疗事故”尚未可知。行为医生是否具有《医疗事故处理条例》第四十七条规定的“法律责任”,在司法鉴定结论出来之前,难以确定。被上诉人卫生健康局可待司法鉴定结论出台后,针对上诉人的请求另行作出处理。一审判决适用法律有失偏颇,鉴于上诉人的关于追责的请求目前并无实际履行之可能,本院对被上诉人的答复及一审法院判决存在的问题予以指出,对判决结果予以维持。
意思是李先生可待一审民事诉讼中的医疗损害鉴定结果出来后,再向卫生行政部门投诉,而卫生行政部门不能像之前那样不予受理,应当依法查处卫生行政责任部分。具体详见济南市中级人民法院(2020)鲁01行终291号行政判决书。
(二)几种不可诉行为
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条规定了十大类不属于人民法院行政诉讼的受案范围。基本上概括了医疗投诉不可诉行为的范围,这里就几种略属特别的情形做以下提示。
1.医疗信访案件不可诉
“信访制度作为一项具有中国特色的政府与民众沟通的方式,它不是一种法定救济程序,而是一种诉求表达机制。最高人民法院曾在2005年颁布的《关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中指出:‘信访人对信访机构处理行为或不履行相关职责不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理’”。2018年2月6日《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第九项也做了类似规定。
2.医疗举报案件不可诉
根据《最高人民法院行政法官专业会议纪要(六)(投诉领域)》观点:“公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益,请求行政机关依法查处的,属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。”据此,医疗纠纷或违法行为的举报人没有诉权。
3.医疗卫生行政调解不可诉
行政调解解决医疗纠纷或相关矛盾基于双方当事人的自愿,本身不具有强制性、单方性、确定性等,如果有一方不同意调解或不履行调解,另一方可直接向人民法院提起民事诉讼,不具备提起行政诉讼的条件,因此不可提起行政诉讼。
4.正在依法处理中的行为原则上不可诉
有些医疗投诉还没有处理完,或正在处理中,投诉人又就同一事项反复投诉,更有甚者是把重复投诉提起多次重复行政诉讼。此种情形,根据上海市一中院法官座谈意见“对于尚未得出最终结论的过程性答复,包括告知分流、移送等的答复,原则上不可诉。”所以,医疗投诉正在合法有效期限内的处理中,投诉人不可以起诉,应待处理完毕再起诉。当然不具有绝对性,如果某种重要的行政措施明显影响了当事人权利或义务,也是可以起诉讼的,比如查封、扣押、涉及较多财物的行政强制措施、证据先行登记保存决定等,如果不履行法定程序,可能引发行政诉讼。
5.卫生行政部门对医疗事故技术鉴定书的审核行为不可诉
“卫生行政部门对医疗事故技术鉴定书的审核系对鉴定形成过程中程序性事项的判断,属于作出最终行政处理、赔偿调解或要求重新鉴定的过程性行为。另,负责医疗事故技术鉴定工作的医学会所作的医疗事故鉴定书,属于对医疗事故的技术鉴定,并非行政行为。”以上行为都是不可诉的。
案例:肖明申请撤销湖北省卫生厅对医疗事故技术鉴定书审核行为败诉案
2009年10月肖先生父亲患肝癌去世,肖先生认为其父自2008年起即在武汉市中西医结合医院就诊,由于武汉市中西医结合医院没有及时诊断出病因,导致其父延误治疗而死亡,武汉市中西医结合医院应承担相应责任。肖明遂向当地卫生行政部门申请医疗事故争议处理。2010年5月,经武汉市卫生局委托鉴定,武汉市医学会作出武医鉴字[2010]044号《医疗事故技术鉴定书》。肖先生对该鉴定书不服,于法定期限内向武汉市卫生局申请再次鉴定。2010年7月19日,经武汉市卫生局委托鉴定,湖北省医学会作出鄂医鉴字[2010]060号《医疗事故技术鉴定书》。肖先生不服该两次鉴定,遂进行一系列法律维权行动,包括行政复议和行政诉讼,一直到将国家卫生计生委诉至法院。其焦点内容包括湖北省卫生厅对医疗事故技术鉴定书审核行为是否可复议、可诉讼。经过层层审理,最终人民法院判决本案一是没有证据证明湖北省卫生厅曾对医疗事故技术鉴定书进行过审核,二是生行政部门对医疗事故技术鉴定书的审核系对鉴定形成过程中程序性事项的判断,属于作出最终行政处理、赔偿调解或要求重新鉴定的过程性行为,不属于行政复议、行政诉讼的受案范围。具体可参见案例北京市高级人民法院(2017)京行终2184号行政判决书。
[参考资料]
1. 丹东市卫生健康监督中心,【案例指引】主管点评:受理医疗纠纷投诉举报案,行政机关不应以民事处理而取代其应履行的行政职责 (qq.com),访问时间2024年8月20至9月10日。
2. 【案例研讨】投诉举报事项的行政处理和诉讼救济_答复 (sohu.com),访问时间2024年8月20日至9月10日。
3.王延卫:试析卫生行政机关不组织医疗事故鉴定行为的可诉性-法治政府网 (cupl.edu.cn),访问时间2024年8月20日至9月10日。
4.关于限期改正指令书的可诉性问题探讨.pdf-原创力文档 (book118.com),访问时间2024年8月20日至9月10日。
5.信访事项中涉及的行政行为可诉性的认定-辽宁省营口市鲅鱼圈区人民法院 (lncourt.gov.cn),访问时间2024年8月20日。
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