【中美论坛选萃】胡晓翔：医患关系的法律属性的认识及其对立法的影响 （下）

二、关于法律名称。

《关于<中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）>的说明 》，专门就本法的名称做了详细说明。其实，只要我们共识，本法的最核心内容在于“公民基本权利-健康权-国家实现义务”这根主轴，那么，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法 》就显然涵摄不足了，可能，还是《中华人民共和国人民健康权益法》这个名称最能够直达本法的立法本旨！

三、关于职能配置。

草案第五条规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和协调医疗卫生与健康促进工作。

国务院卫生主管部门负责统筹协调全国医疗卫生与健康促进工作。国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关的医疗卫生与健康促进工作。

县级以上地方各级人民政府卫生主管部门负责统筹协调本行政区域内的医疗卫生与健康促进工作。县级以上地方各级人民政府有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内有关的医疗卫生与健康促进工作。”

这里面，第二款、第三款规定各级政府的“卫生主管部门”“负责统筹协调全国或本行政区域内的医疗卫生与健康促进工作”，值得商榷，可能与目前政府部门的职能定位未尽相宜。我们平常说的“医疗卫生工作”主要指的是医疗卫生行业业务的运营和管理，以及综合监督执法工作，这些才是各级卫生主管部门的职责。而作为“基本法”性质的《基本医疗卫生与健康促进法》的立法文本，其中的“统筹协调全国或本行政区域内的医疗卫生与健康促进工作”更主要的是指“医疗卫生事业的建设与发展”及“将健康融入所有政策”，主要包括基本制度构建和人财物的投入，特别是指导、督促其他部门“健康入万策”，这就不是各级卫生主管部门能担得起来的了。按照国务院组成部门的职责分工来看，更接近的是发展与改革部门的职能。让卫生主管部门“负责统筹协调全国或本行政区域内的医疗卫生与健康促进工作”，多年的实践证明，小马拉不了大车的。当然，跨部门的“健康委员会”新架构，是最佳方案。原草案征求意见稿第3条即有“建立健康工作委员会”之说，惜乎本版被删了。即便是最新组建的“卫生与健康委员会”，也不等于具有跨部门职能的“健康工作委员会”。

四、关于“健康入万策”。

草案第二条规定：“医疗卫生事业是社会公益事业，发展医疗卫生事业要以人民为中心。坚持以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，全民共建共享的卫生与健康工作方针。”

草案说明对此解释道，“在起草过程中，我们对中央提出的“将健康融入所有政策”的方针给予了高度重视。专门致函国务院各有关部门和人民团体，请各单位提出法律草案应规定的本单位健康促进职责。在前期调研的基础上，于2016年底，形成了初步的法律草案。”于此似乎可以理解，本草案的“将健康融入所有政策”，就是“国务院各有关部门和人民团体”的“本单位健康促进职责”。因此，草案的第六条规定：“各级人民政府应当将健康理念融入各项政策制定过程，组织实施促进健康的规划和行动，建立健康影响评估制度，将本地区的公民主要健康指标的改善情况纳入政府目标责任考核。”可谓基本一脉相承。即，“组织实施促进健康的规划和行动”，就是“将健康理念融入各项政策制定过程”了。

1986年首届国际健康促进大会上通过《渥太华宣言》，指出：健康促进（Health  Promotiong）是一个综合的社会政治过程，它不仅包含了加强个人素质和能力的行动，还包括改变社会、自然环境以及经济条件，从而减轻它们对大众及个人健康的不良影响。“将健康融入所有政策”,HiAP（Health  in All Policies）源自2013年的《赫尔辛基宣言》，是一种针对跨部门公共政策的方法，即系统地考虑决策带给健康的后果，寻求协作并避免损害健康，最终达到改善人群健康及健康公平的目的。

“将健康理念融入各项政策制定过程”也就是“健康入万策”，是健康促进的手段与保障，核心在“跨部门协作”，社会全覆盖，理念很好，这就要求，条文设计要体现从制度上保证健康纳入所有重大决策；全面跨系统建立健康影响评价评估制度，系统评估各项经济生活发展规划和政策对健康的影响等。这些内容在本草案里，也只有《第三章促进健康的主要措施》里的第二十六条、第二十七条简略点到，并没有展开，就没了下文。第三章的主要内容还只是健康教育而已。建议在该章里强化“健康入万策”的规定，章名可以是《健康因素在社会治理中的主要落实措施》。

五、关于医患关系的法律属性。

本草案第三十四条第三款规定：“医疗卫生机构以公立医疗卫生机构为主导。坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的总体布局。鼓励社会力量举办医疗卫生机构。”

作为基本医疗卫生与健康促进法，需要开宗明义地给主导型的“公立医疗卫生机构”以及其法定业务范围内形成的医患关系的法律属性定位，否则，后续的很多设计就显得理据不足。

“医患关系的法律属性”问题应该是本法立法的最基础课题之一。迄今学界共识为“医患关系就是且只是民事法律关系”！这是错误的。上世纪九十年代初期笔者开始提出“国家主体医疗卫生事业中法定业务领域的医患关系不是民事法律关系，而是行政法律关系”（见《冷眼观潮--卫生法学争鸣问题探究》）的观点。孙淑云在《中国基本医疗保险立法研究》专著，刘鑫、连宪杰在《论基本医疗卫生法的立法定位及其主要内容》一文里也都注意到这个问题，并有类似的表述。因此，《基本医疗卫生与健康促进法》宜明确：“政府举办的以提供基本保障性医疗卫生服务为主要职能的各级各类非营利性主导性医疗卫生机构，其法定业务领域形成的医患关系不是民事法律关系，而是行政法律关系，其侵权损害赔偿适用国家赔偿法律。”

六、关于本法篇幅与结构。

作为专业领域性“基本法”，重在明确国民健康权利和国家及各级政府的实现义务，与其他各类主体的责权利，循此主纲，明确兑现的大政方针即可。过于琐细的内容，宜放在授权制定的配套专门法里规范。本草案达十章一百零二条，冗余内容还比较多，需要大幅精简。“法律责任”整章基本不需要。

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（摩罗编辑）