欧洲环境责任保险制度的发展
马丽娟*
欧洲国家,尤其是西欧国家,对于环境保护的立场往往相同或者相似,被称为“典型的环境保护主义”。当然,欧盟法律并不是成员国法律的综合,成员国法律也不是欧盟法律的组成部分,两个法律体系相互独立的同时相互互补[1]。目前,欧盟及其众多成员国已经开始接受或者正在考虑对新的环境损害责任保险进行立法[2]。
一、欧盟
作为超国家的组织,欧盟(European Union,简称EU)自成立后,对欧洲环境保护法律和政策的推动作用是至关重要的。近几年,欧盟对环境责任保险制度给予了极大的关注,并一直致力于在成员国推行强制环境责任保险。欧盟的环境责任保险制度发展体现了以下特色:
(一)以环境民事责任框架为前提
欧盟的环境责任保险制度被包含在环境民事责任框架中,以环境民事责任制度的建立为前提。自欧共体(European Community,简称EC)欧洲执委会(Commission)接受了1989议案(Proposed Directive for Civil Liability for Damage Caused by Waste ,简称1989 Proposal)后,强制民事责任的立法被正式提到议事日程中[3]。1993年欧洲执委会发表了有关环境责任一般问题的绿皮书[4],提出和阐述对环境责任一般问题的态度。绿皮书分为四个部分,第一部分“通过民事责任机制为环境损害提供救济”讨论了民事责任的根据,包括环境责任保险,但是绿皮书只是提出问题,而没有提出任何解决办法。2000年2月9日欧盟委员会提出的欧盟环境民事责任白皮书[5]是欧盟对于环境责任规定的一个重要文件,白皮书对环境风险的可保性(Insurability)进行了讨论,虽然没有对环境责任保险提出详细的方案,但委员会对于不溯及既往、可预期的严格责任做了明确说明。2004年1月,欧盟环境责任指令(Directive on environmental liability)对欧盟环境民事责任制度进行了正式立法,也成为强制环境责任保险制度正式引入欧盟的一个伏笔。
(二)通过“指令”的形式立法
欧盟法律主要包括欧盟基础条约、国际条约或协定、条例(Regulations)指令(Directives)和决定(Decisions),绝大多数欧盟环境立法都采取指令的形式[6]。例如,欧盟针对电磁辐射污染,曾通过颁布“计算机监视器指令”来明确辐射污染责任,在实务中通过保险设计,以风险社会化的形式来保障受害人的人身权益[7]。在欧盟成立之前,欧共体委员会曾于1989年建议制定一项关于废物所致损害的民事责任指令,该建议于1991年被修正,根据该建议,废物的产生者将为废物所致损害承担严格责任,并要购买有关的保险。
(三)对“污染者负担原则”情有独钟
在欧盟环境政策中,“污染者负担原则” 是基石。在欧盟环境民事责任白皮书中,特别提出了环境民事责任的第一个目的就是使污染者为其所造成的损害承担民事责任。2004年1月通过的欧盟环境责任指令,更是以污染者付费原则为基础。这个指令铭记“污染者负担原则”,使得企业要对他们可能引起的环境损害负责,要求经营者采取综合性预防和控制措施,肇事者在对环境造成损害后必须为之负责。正如欧盟环境专员玛戈特·沃尔斯特罗姆所言,“10年来,欧盟各国为了在这一敏感的领域制订法律做出了不懈的努力,现在终于达成了共识。这是有效实施‘污染者负担’原则的新的重要步骤,使欧盟的生物多样性保护工作向前推进了一大步” [8]。
(四)更倾向于强制环境责任保险
近几年,虽然遇到各种阻力,但欧盟一直在考虑在成员国推行强制环境责任保险,这在欧盟环境责任指令的形成过程中引起了激烈的争论。[9]
经过将近两年的制定,欧盟委员会(European Commission)于2002年1月接受了一个针对环境责任的法律框架草案,草案重点就导入环境责任保险、业者应负的环境责任上限以及法案适用范围等作出规定,旨在应对核污染和欧盟水域污染,其中包括近海岸油泄漏、重金属处置、垃圾堆放、焚化厂和有毒化学制品厂的生产等造成的环境污染。在共同决策程序(co-decision procedure)中草案没有被通过,因此需要分享立法权的欧洲议会(European Parliament)和欧盟部长理事会(Council of European Union)的同意[10]。
2002年6月13日,欧盟各国环境部长理事会(Council of Environment Ministers)对环境责任指令草案进行审议,并在主要问题上达成共识。草案中提出,成员国可以自由地采取足够的财政安全措施(例如保险计划),并未强制要求企业投保环境责任保险,各国环境部长们同意先实施自愿性的保险制度,并希望通过成员国积极鼓励财务安全系统的建立,保障环境责任保险的实施。有关指令的提案经部长们第二次审议后,被提交给欧洲议会审议。
在审议中,议会提出要对企业实行强制保险计划,这使得议会和理事会之间的分歧白热化。在与企业和环境保护者热烈的辩论之后,2004年1月20日,经欧洲议会和部长理事会对这个指令达成了妥协,同意以自愿为基础实行保险计划,作为回报,理事会同意作出修正,由欧盟委员会对指令生效六年后发展可能的强制保险方案发布报告。之后可能提交一个将会对补偿作出限制并排除低风险活动的金融安全协调体系的提案。同时,成员国被要求鼓励保险公司发展这类安全手段,并鼓励业者使用它们。
对此,欧洲相关组织的态度并不相同。绿色和平组织表达了他们的不满,认为这个协议并未能将环境恢复的经济负担从公众身上转移到相关企业,因为它并没有对业者实施强制财政保证。而欧洲保险协会(European insurers association)CEA却认为他们根本上是反对强制保险方案的,因为评估损害的经济价值(例如鸟的种类的灭绝)目前是不可能的。不管怎样,审议通过的环境责任指令虽然将环境责任强制保险暂时搁置,但毕竟为环境责任强制保险在欧盟实施做了铺垫。
二、欧洲国家
(一)、德国
在德国,环境保护可能比在其他任何国家都受到关注,严格的立法、执法和高科技的投入,使德国的环境法制体系达到了比较完善的程度,德国的环境法也常常因为环境标准十分严格而被称为“最绿的环境法”,其原则和制度在很大程度上影响了欧盟立法,在欧洲一直发挥着举足轻重的作用。在环境责任保险方面,德国采取的是比较彻底、激进的方式,对于欧洲各国的影响很大。值得特别注意的是《环境责任法》和《环境损害赔偿法草案》。
德国兼用强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度,于1991年1月1日开始强制实行环境责任保险,要求所有的工商企业者都要投保该险别。德国《环境责任法》主要出于确保环境侵权受害人能够得到赔偿、加害人能够履行其赔偿义务的考虑,于第19条特别规定了特定设施的所有人必须采取一定的预先保障义务履行的预防措施,包括:1、责任保险,即与在该法适用范围内有权从事营业活动的保险企业签订损害赔偿责任保险合同;2、由联邦或某个州证明免除或保障赔偿义务的履行;3、由在该法适用范围内有权从事营业活动的金融机构提供免除或保障义务履行的证明,但以该金融机构保证提供类似于某种责任保险的担保为限。如果设施所有人未履行或未充分履行上述法定义务,不但主管机关可以依照该法第19条第4款的规定全部或部分禁止该设施的运行,而且依照该法第21条的有关规定,设施所有人还将承担相应的刑事责任,可能会被处以1年以下有期徒刑或罚金。此外,对于已经停止运行的设施,如果该设施引起了某种特别的危险,则主管机关可以命令停止运行时的设施所有人在此后的至多10年的期间内继续采取相应的保障措施。而上述三种法定的预防保障措施中,具有实质意义的只有环境责任保险一种[11]。
德国《环境损害赔偿法草案》中,以强制保险作为公害责任保险的一般性原则[12]。第5条第一款规定,“有害环境之营运设施,其营运人负有义务缔结并维持责任保险契约,以填补因发生第一条第一项之损害及同条第二项之侵害;该保险契约须合于监督官署所核定之一般保险条款”。对于保险金额,该条第二款指出,“不得低于五千万马克。若干特定种类之营运设施,因其有较高或较低之危险性,联邦政府于第一条第一项及第二项所保护之法益之必要的程度内,得经联邦参议院之同意,以法规命令规定其不同之最低保险金额,但其保险金额不得高于五千万马克或低于一千万马克”[13]。
(二)芬兰
芬兰在修订其环境法律法规时,在很大程度上参考了欧盟环境立法的原则和重要法律制度。芬兰在环境责任保险立法领域进行了一些独特的尝试,走在了世界前列。1995年生效的《环境污染损害赔偿法》(737/1994)和1999年生效的《环境污染损害保险法》(81/1998)确立了环境污染损害责任保险制度。
芬兰实行强制环境责任保险制度。芬兰《环境损害保险法》于1998年颁布、1999年1月1日开始实施,该法规定,所有可能对环境产生危害的企业都必须在保险公司购买环境保险,根据企业的规模和可能产生的环境危害的程度,保险金额从1000到30万芬兰马克不等。该法规定所有芬兰领土上发生的环境损害都必须得到赔偿,即使环境损害的责任者无法确认,环境损害赔偿的资金来自于特殊的环境保险公司。据此,即使受害者无法确定环境损害的来源,页可以从环境保险公司得到赔偿,这种做法最大限度地保护了受害者的利益[14]。
(三)瑞典
瑞典是世界上环境管理最为严格、并在国际环境领域十分活跃的国家之一。瑞典以强制责任保险为原则,并在《环境保护法》第十章中对环境损害保险做了专门规定。
瑞典《环境损害赔偿法》(1986年第225号)对环境损害赔偿的适用条件、司法程序等做了详细规定,基于不动产的人为活动通过环境造成人身伤害、财产损害以及由此导致的经济损失,能够依据《环境损害赔偿法》获得赔偿[15]。在依照《环境损害赔偿法》有权获得赔偿而又不能得到赔偿,或者受害人已经丧失损害赔偿请求权,或者难以确定伤害或损害责任人的情形下(瑞典《环境保护法》第66条)[16],瑞典《环境保护法》第十章第65条规定,对于人身伤害和财产损失,由环境损害保险提供赔偿,政府或者政府指定的机构应当按照批准的条件制定保险政策(环境损害保险)。依《环境保护法》或依本法发布的命令从事需要许可证和需审批的活动的人,应当按照政府或政府指定机构制定的价目表缴纳一定数额的保险金。该保险金应当按照有关历法年度缴纳。政府可以发布免予执行本条规定的命令。缴纳保险费的通知发出30天后,义务人仍未缴纳环境损害保险金的,保险人应当将该情况向监督机构报告。监督机构可以责令义务人履行其义务,并处以罚款等惩罚措施,义务人对监督机构的该命令不得起诉。
(四)荷兰
荷兰的环境立法体系比较完整,1995年制定了综合性的《环境管理法》,对各项法律制度在基本法的层次上进行了协调统一,目前是除法国环境法典外世界上综合性最强的一部环境法[17],成为很多国家环境立法的借鉴对象。
荷兰《环境管理法》中规定,对支付省境内的填埋场的管理的费用,由省行政管理机关应制定出征税的规定,有关税收还可以依照(民法典)第6·176条的有关规定用于保险责任方面的费用,这些费用可以用基金支付。议会令中应对环境造成严重不利影响的企业进行分类,并规定取得许可证的企业组织的管理人应提交相应的财务担保,议会令可以就财务扣除和向保险公司投保的义务制定规则,并应充分考虑保险的功能。对不要求取得许可证的企业组织,在议会令中可以按照有关企业类别制定保护环境需要的规定,按照其规则制定的规定,附加条件中财务担保的细则只能采用义务保险的方式处理企业对环境造成损害的后果。
(五)俄罗斯
俄罗斯联邦在独立的前夕,颁布实施了《自然环境保护法》[18],对自然环境保护经济机制的任务以及各种具体的经济刺激和保障措施做了规定。2002年1月10日俄罗斯公布了新的《环境保护法》,将环境责任保险制度写入其中。新公布的《环境保护法》是俄罗斯在环境资源立法方面的最新成果,体现了俄罗斯在环境保护和管理方面新的理念、指导思想和价值取向[19]。
俄罗斯《环境保护法》第四章 “环境保护领域的经济调整”中,首先对于环境责任保险做了肯定性的规定,指出环境保护领域的经济调整方式包括“扶持旨在保护环境的产业、创新和其他活动(包括生态保险)”。之后,在第18条中对“生态保险”做了专门规定:“1、实行生态保险,是为了在发生生态风险时保护法人和自然人的财产利益[20]。2、在俄罗斯联邦可以实行强制性国家生态保险。3、俄罗斯联邦境内的生态保险,根据俄罗斯联邦法律办理。”
(六)法国
法国采取柔性渐进的方式,以任意保险为主,强制保险为辅,优点在于“不会造成有害事业主在经济措施与意愿上之反弹,危害公权力之行使。同时,由保险界与事业界主导,可以避免立法上之争扰”[21]。法国是有关油污损害赔偿的《责任公约》(CLC)和《基金公约》的成员国,因此,在油污损害赔偿方面也采用责任保险制度,并将此写入了1998年5月27日《法国环境法》[22]。可以说,法国的环境法典包罗万象,是世界上综合性最强的一部环境法[23]。
法国在20世纪60年代尚无专业的环境污染损害保险,而是仅在必要时,就企业可能发生的突发性水污染事故或大气污染事故,以传统的、一般的责任保险单加以承保。及至70年代,保险公司的一般保险单上还有将水污染、大气污染、噪声、臭气、振动、辐射、光害及温度变化等环境损害所造成的损失排除在承保范围之外的条款。而1977年,由外国保险公司和法国保险公司组成污染再保险联营(GARPOL),制定了污染特别保险单。至此,保险公司的承保范围不再限于偶然性、突发性的环境损害事故,对于因单独、反复性或继续性事故所引起的环境损害也予以承保。
(七)英国
英国是一个传统的判例法国家,政府立法与法院判例相结合,并存在大量的授权立法,授予行政机关广泛的自由裁量权。比起英国的环境现状,其环境立法比较零散,在污染控制方面,行政措施多于司法手段[24]。在环境责任保险制度的建设中,以任意保险为原则,在适用公约基础上也采用强制保险。
英国在1965年发布核装置法,其中规定安装者必须负责最低限额为500万英磅的核责任保险,通过保险人聚集的资金予以安排。同时,英国政府在1970年宣布,由于实验性飞机造成的声震损失必须给予赔偿,因而声震保险业务在英国展开,承保因声震等噪音污染而造成的损害赔偿责任[25]。在90年代早期,英国保险人联合会(ABI)通过公开一个推荐的污染除外条款对保单修改进行协调,并设立了赔付的最高限额[26]。1995年《商船法》 授权英国政府实施1973/78年《防止船舶污染的国际公约》、1973年《国际干预公约议定书》以及1990年《国际油污准备\反应\合作公约》 和1982年《海洋法公约》有关污染责任的赔偿,同一成文法如今赋予了1992年《油污民事责任的国际公约》 和1992年《基金公约》在英国生效。除了1992年《油污民事责任公约》之外,其他船舶油污亦包括在内, 利润损失的有限补偿亦成为可能。
(八)意大利
空气污染已经成为威胁意大利城市居民健康的一大杀手,城市中每年因空气污染致死人数在3500人左右[27],意大利米兰也成为世界十大污染城市之一[28]。面对严重的环境污染问题,意大利人已无法忍耐,迫使立法和法院引起高度重视。在此背景下,承保环境污染损害就成了保险企业的热门话题。到70年代,基于意大利国际保险联合会的建议,所有的污染风险都从商业公众责任保单中排除。之后,意大利保险界采取了慎重的做法,经过大量调查取证,做出了实事求是的风险分析,厘定出保险费率,并由76家保险公司组成联合承保集团,开始承保环境污染责任保险。这项保险业务适应了环境污染危机的实际情况,所以发展迅速,很快就占整个责任保险业务总量的90%以上[29]。
*作者:马丽娟,清华大学法学院硕士研究生。
[1] 曹建明:《欧洲联盟法——从欧洲统一大市场到欧洲经济货币联盟》,浙江,浙江人民出版社,2000年2月版,第84页。
[2]http://www.ecsinc.com/outside_na/news/union.html.
[3]Jonathan I.J. Goldberg, “AN UNCERTAIN FUTURE: RETROACTIVITY, INSURANCE, AND THE EC'S ATTEMPTS AT ENVIRONMENTAL LIABILITY LEGISLATION”, Virginia Journal of International Law, Spring, 1993, pp.685-715.
[4]Commission, Greenbook on remedying environmental damage, COM90(93)47 final of May 14, 1993。见高家伟:《欧洲环境法》,工商出版社,2000年11月,第156-159页。
[5]White Paper on Environmental Liability, Com (2000) 66 final. (February 2000)
[6]蔡守秋主编:《欧盟环境政策法律研究》,湖北,武汉大学出版社,2002年6月版,第44-48页。
[7]樊启荣编著:《责任保险与索赔理赔》,第308页。
[8]见“资源节约与环境保护”网:http://www.drccu.gov.cn。
[9]本部分主要参考欧洲euractiv网上相关新闻,网址:http://www.euractiv.com。
[10]欧盟委员会(European Commission)简称欧委会,是欧盟的常设执行机构,也是欧盟唯一有权起草法令的机构。欧洲联盟理事会(Council of European Union)是由欧盟各成员国部长组成的,所以又称“部长理事会”,一般简称“理事会”(the Council),是欧盟的重要决策机构,与欧洲议会分享立法权。欧洲议会(European Parliament)是欧盟的监督和咨询机构,有权提出立法动议,并对立法有否决权。摘自联合国贸易网络北京中心网页:http://www.tpbjc.gov.cn。
[11]王明远:《环境侵权救济法律制度》,第144-146页。
[12]陈慈阳:《环境法总论》,2000年6月版,第499页。
[13]柯泽东:《环境法论》(二),台北,台湾大学丛书编委会,1988年版,第107页。转引自林朝晖:《环境侵权及救济》,清华大学硕士学位论文,1999年。
[14]曲格平主编:《环境与资源法律读本》,第317页。
[16]常纪文:《无过错环境污染损害的赔偿限度研究》,第125页。
[17]曲格平主编:《环境与资源法律读本》,第315页。
[18]王树义:《俄罗斯生态法》,湖北,武汉大学出版社,2001年版。
[19]马骧聪译:《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》,北京,中国法制出版社,2003年4月。
[20]前苏联的环境保护相关法律中仅对环境污染或环境破坏造成的财产损失赔偿做了比较严格的规定,但是却没有关于污染环境损害人体健康的专门赔偿制度,因污染对人身造成损害的赔偿一般通过民事立法规定的国家保险、社会保障机制以及诉讼方式解决。见马骧聪译:《苏联东欧国家环境保护法》,中国环境科学出版社,1990年12月版。
[21]陈慈阳:《环境法总论》,2000年6月版,第499页。
[22]《法国环境法》第521·3条规定了预防重大自然灾害的资金的来源(包括保险费)、用途和管理;第218·2条和第218·3条基于《民事责任公约》(CLC)的规定,对运输2000吨以上散装烃货物的船舶办理足额保险或经济担保作出了要求。
[23]曲格平主编:《环境与资源法律读本》,第312页。
[24]Thomas C. Gilchrist, “INSURANCE COVERAGE FOR POLLUTION LIABILITY IN THE UNITED STATES AND THE UNITED KINGDOM: COVERING TROUBLED WATERS”, Case Western Reserve Journal of International Law, Winter, 1991, pp.109-146.
[25]王干、鄢斌:《论环境责任保险》,第33-36页。
[26]ABI, Joint Pollution Working Group, “Recommendations for the Underwriting of Pollution Risks” (1998). Learning in Benjamin J. Richardson, “MANDATING ENVIRONMENTAL LIABILITY INSURANCE”, Duke Environmental Law and Policy Forum (Spring 2002), pp.293-329.
[27]中国能源网:http://www.china5e.com。
[28]人民网:http://www.people.com.cn/GB/paper447/3357/430609.html。世界十大污染城市分别为:贵阳、重庆、太原、兰州、米兰(意大利)、淄博、北京、广州、墨西哥城、济南。其中我国占了八个城市,可见我国的环境污染问题更为严重。
[29]安树民:《环境保险在中国的可行性探讨》,第3-6页。
(摩罗编辑)
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