对《食品安全法（修订草案）》的评议
胡晓翔（江苏省卫生法学会副会长）
2014年8月13日凌晨﹒峨嵋岭上
一、体例混乱：
1、第一章《总则》第二条第一款，把“应当遵守本法”的若干项“活动”做了列举，共5项并列：食品生产与经营、食品添加剂的生产经营、食品相关产品的生产经营、食品生产经营者使用食品添加剂和食品相关产品、对食品和食品添加剂与食品相关产品的安全管理。第二款提及“食用农产品”。
看到这一条，就会满心欢喜地逐章看下去，以为会就这些“在中华人民共和国境内从事”的“下列活动”一个个地顺序予以规范呢。
到了第四章，好，开始了“食品生产经营”活动的规范，对应法条为第35～55条。接着，却把“食品添加剂的生产经营”（第５６～５８条，第６０和６１条）、“食品相关产品的生产经营”（第６２条）、“食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品”（第５９条）、“对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理”（第6３～７９条）全部放在《第四章 食品生产经营》里，与第二条的并列分层，体例完全不对应。
2、第二章的标题是《食品安全风险监测和评估》，实际上，第十四条～第十七条规制食品安全风险监测，第十八条～第二十二条规制食品安全风险评估，两者均是“卫生行政部门负责”制定、实施、组织。同一章里，第二十三条～第二十四条规制的，却是食品药品监督管理部门牵头负责的“食品安全状况综合分析”与“食品安全风险警示”工作。
本章的标题，就显得残缺不全。
另外，食品安全风险监测、食品安全风险评估、食品安全状况综合分析、食品安全风险警示之间，究竟有哪些异同？后两者是否也需要成立专家委员会？均语焉不详。
二、若干具体问题：
1、第二章《食品安全风险监测和评估》，与第八章《监督管理》范围有重叠，内容有重复。
2、第六条的“统一负责、领导、组织、协调本行政区域”，建议删除“负责、”。
3、建议在第六条第二款增加“设立食品安全委员会，”。
第二款改为：
“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，设立食品安全委员会，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”
否则，除了“国务院设立食品安全委员会”，其他各级政府是否需要设立，就不明确了。
4、《第二章 食品安全风险监测和评估》，建议修改为《第二章 食品安全风险监测和评估、食品安全状况综合分析、食品安全风险警示》。
5、第十八条第三款，建议修改为“有关部门对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加，并及时向卫生行政部门和食品药品监督管理部门通报评估结果。”
6、第三十五条第一款第八项，规范的是生产经营人员的行为，建议增加禁止性规范，“不得在生产经营场所和过程里抽烟”，并相应配置罚则。
7、第三十八条“审核申请人提交的本法第三十五条第一项至第四项规定要求的”，建议修改为“审核申请人提交的本法第三十五条第一款第一项至第四项规定要求的”。
8、第154条规定的“本法下列用语的含义”，“用于食品的包装材料和容器”，与“用于食品生产经营的工具、设备”，界定不清，有混杂。
三、疑问与讨论：
1、关于本法的名称：
笔者以为，“食品安全法”的法域太广大，不是一部法律可以统摄的。
安全，作为现代汉语的一个基本语词，在各种现代汉语辞书里有着基本相同的解释：没有危险，不受威胁，不出事故。准此，“食品安全法”就应该从食品原材料的种植、生产、农田管制与水利建设等“农业八字方针”（土、肥、水、种、密、保、管、工）起，规制到统购统销、战备库存、应急赈放、价格管制、洁净标准、营养配置等所有环节。这是不可能，也是不必要的！事实上，本部《食品安全法》修订草案，规制的，也就是食品生产、经营流通中的洁净与营养，即“卫生”，干净、清洁和营养合理，实质上，只是一部《食品卫生法》修改草案。尽管，食品卫生，是广义的食品安全的一个组成部分，毕竟，部分不可代替整体，还是以《食品卫生法》名之为宜。
2、关于监管体制：
食品监管体制的改革，议论很热，“一家治水论”，目前是通识，很显然占了绝对的上风，才有这次的大食药监局的变革。本部《食品安全法》修订草案第五条关于职能配置，也是突出了食品药品监督管理部门，令其“负责对食品生产经营活动实施监督管理”。
必须如此么？如此能解决监管难题么？未必。
古代的，或前工业化时代的食品生产，确实，主要是“农产”，
无论是种植还是养殖，总归是“农”口。那时的品类有限，流通的规模小，范围局限，速度慢，甚至多见以物易物的方式。那样的局面，“一龙治水”足矣。
现代社会的食品生产经营，或者说食品来源，已经多样化，甚至工业化的“食品工业”生产会取代农业生产而占大头。种植，可以工厂化地无土种植。养殖，更是集约化流水线“不见天、不落地”地养殖。同样是种植养殖，还有个转基因问题。还可以有无数的化学合成的食材、添加剂、乃至食品本身。食品流通，在集贸市场依然存在的同时，大型物流直销、网络销售，超级市场销售，甚至厂店合一。食品来源与流通的多元化，几乎涉及社会管理的每一个领域和环节，也才有“多龙分工治水”的应对之需。我个人以为，多部门多行业管理食品，是现代社会无法完全回避的现实。
当然，多家，也可以议论，多到什么地步为宜。适当归并，是可取的。但是，无论如何大部制，与“食品”这个词组有关的部门，也绝对不会仅仅只剩一家两家，原来的“业态为主，品种为辅，技术资源共享”的监管模式是科学的，应该被坚持与承续。
（摩罗编辑） |